ta-de-paris-salle-daudience

Protection fonctionnelle des fonctionnaires et harcèlement moral au travail

  • ParDaniel Mugerin
  • 0 Comment

En matière de harcèlement moral au travail, votre avocat, engagé par vous pour vous défendre, peut mettre en œuvre nombre d’outils procéduraux désormais étoffés dont bénéficient non seulement les salariés du secteur privé mais également les fonctionnaires (y compris, ici, les agents publics non titulaires, les fonctionnaires stagiaires, les fonctionnaires en retraite, les membres non fonctionnaires des cabinets ministériels) de la fonction publique territoriale, hospitalière et d’Etat.

 

Pour leur cas particulier, les fonctionnaires sont en droit de bénéficier de la protection fonctionnelle prévue par le statut général, y compris (et surtout) lorsqu’ils et elles sont victimes de harcèlement moral au travail. Ce point a été illustré récemment par un jugement rendu par le Tribunal administratif de Paris le 17 mai 2016 qui a condamné le Rectorat de Paris à accorder à une directrice d’école élémentaire parisienne, Madame A., le bénéfice de la protection fonctionnelle des fonctionnaires alors qu’elle dénonçait le harcèlement moral au travail dont elle était victime, depuis plusieurs années, du fait de l’inspectrice de l’éducation nationale dont son école dépendait.

 

Dès lors qu’elle ou il l’estime nécessaire, tout fonctionnaire doit demander à son administration le bénéfice de la protection fonctionnelle, par écrit, de préférence par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, en plus de toute lettre qui serait envoyée sous couvert hiérarchique. L’administration doit répondre dans un délai maximal de deux mois.

 

*

*   *

Le harcèlement moral au travail est un délit prévu et sanctionné par le Code pénal. En effet, l’article 222-33-2 de ce code dispose :

 

« Le fait de harceler autrui par des propos ou comportements répétés ayant pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel, est puni de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 € d’amende. »

 

La personne qui se livre à des faits qui relèvent de la qualification de harcèlement moral au travail est, bien entendu, directement concernée par ce chef de poursuites. Il faut savoir, comme l’illustre l’affaire France Telecom/Orange (http://www.lemonde.fr/societe/article/2016/07/07/suicides-le-parquet-demande-le-renvoi-de-la-direction-de-france-telecom-pour-harcelement-moral_4965171_3224.html et http://www.rfi.fr/france/20160707-france-telecom-justice-dider-lombard-proces-suicide-orange-france-telecom), que la complicité de harcèlement moral au travail est également susceptible d’être poursuivie, en particulier – ce qui doit être signalé avec force – à l’initiative du Parquet. Les articles 121-6 et 121-7 du Code pénal, sur la complicité, sont pertinents, en la matière. Par conséquent, les services des ressources humaines, et d’autres services, le cas échéant, peuvent être également poursuivis par la victime du harcèlement moral au travail. Dans le cas particulier des fonctionnaires, de plus, les dispositions de l’article 40 du Code de procédure pénale doivent être invoquées, qui prévoit :

 

« Le procureur de la République reçoit les plaintes et les dénonciations et apprécie la suite à leur donner conformément aux dispositions de l’article 40-1.

 

Toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit est tenu d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs. »

 

Le droit offre un cadre désormais étoffé, un point de repère et une arme en vue d’obtenir réparation aux fonctionnaires qui ont besoin d’être protégés, au sein même de leur administration, du comportement et des conséquences du comportement de l’auteur du harcèlement à leur bureau ou dans leurs fonctions. Tout un ensemble de normes (directive européenne, accord-cadre européen, loi interne, décrets internes, circulaires) et de rapports administratifs a contribué à l’édification d’un pan législatif et réglementaire qui doit être utilisé par les fonctionnaires concernés.

 

Sur le plan législatif européen : une directive et un accord-cadre

 

Premièrement, la directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail est le principal texte utile en la matière. Il n’est pas anodin d’observer que ce texte, dans son préambule, fait référence à la directive 76/207/CE du Conseil du 09 février 1976 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes en ce qui concerne l’accès à l’emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail. Le harcèlement moral au travail s’inscrit fréquemment, notamment mais non exclusivement, dans une entreprise de discrimination au travail, souvent en priorité contre les femmes.

 

La directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 prévoit, notamment, en son « article 2 – Concept de discrimination » :

 

Concept de discrimination

 

  1. Aux fins de la présente directive, on entend par « principe de l’égalité de traitement » l’absence de toute discrimination directe ou indirecte, fondée sur un des motifs visés à l’article 1er.

 

  1. Aux fins du paragraphe 1:

 

  1. a) une discrimination directe se produit lorsqu’une personne est traitée de manière moins favorable qu’une autre ne l’est, ne l’a été ou ne le serait dans une situation comparable, sur la base de l’un des motifs visés à l’article 1er;

 

  1. b) une discrimination indirecte se produit lorsqu’une disposition, un critère ou une pratique apparemment neutre est susceptible d’entraîner un désavantage particulier pour des personnes d’une religion ou de convictions, d’un handicap, d’un âge ou d’une orientation sexuelle donnés, par rapport à d’autres personnes, à moins que:

 

  1. i) cette disposition, ce critère ou cette pratique ne soit objectivement justifié par un objectif légitime et que les moyens de réaliser cet objectif ne soient appropriés et nécessaires, ou que

 

  1. ii) dans le cas des personnes d’un handicap donné, l’employeur ou toute personne ou organisation auquel s’applique la présente directive ne soit obligé, en vertu de la législation nationale, de prendre des mesures appropriées conformément aux principes prévus à l’article 5 afin d’éliminer les désavantages qu’entraîne cette disposition, ce critère ou cette pratique.

 

  1. Le harcèlement est considéré comme une forme de discrimination au sens du paragraphe 1 lorsqu’un comportement indésirable lié à l’un des motifs visés à l’article 1er se manifeste, qui a pour objet ou pour effet de porter atteinte à la dignité d’une personne et de créer un environnement intimidant, hostile, dégradant, humiliant ou offensant. Dans ce contexte, la notion de harcèlement peut être définie conformément aux législations et pratiques nationales des États membres.

 

  1. Tout comportement consistant à enjoindre à quiconque de pratiquer une discrimination à l’encontre de personnes pour l’un des motifs visés à l’article 1er est considéré comme une discrimination au sens du paragraphe 1. »

 

Deuxièmement, l’accord-cadre européen sur le harcèlement et la violence au travail signé le 26 avril 2007 (Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen transmettant l’accord-cadre européen sur le harcèlement et la violence au travail, document COM/2007/0686/final) vient compléter le dispositif créé par la directive.

 

Cet accord-cadre, signé le 26 avril 2007 de façon autonome entre organisations professionnelles et d’entreprises, a été communiqué par la Commission au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne (Conseil de ministres), car il est la traduction de la prise en compte et de la détermination des entreprises de lutter contre le phénomène de la violence au travail par le harcèlement moral. Les termes de cet accord-cadre sont clairs.

 

D’un point de vue normatif, l’accord-cadre européen est d’un apport non négligeable en ce qu’il rend nécessaire l’élément intentionnel dans la caractérisation du harcèlement moral. En son article 3 ci-après reproduit, il prévoit, en effet :

 

« le harcèlement survient lorsqu’un ou plusieurs travailleurs ou cadres sont à plusieurs reprises et délibérément malmenés, menacés et/ou humiliés dans des situations liées au travail ».

 

En termes d’objectifs, l’accord-cadre énonce :

 

« Introduction

Le respect mutuel de la dignité à tous les niveaux sur le lieu de travail est une des caractéristiques essentielles des organisations performantes. C’est la raison pour laquelle le harcèlement et la violence sont inacceptables. BUSINESSEUROPE, l’UEAPME, le CEEP et la CES (ainsi que le comité de liaison EUROCADRES/CEC) les condamnent sous toutes leurs formes. Ils estiment qu’il est dans l’intérêt mutuel des employeurs et des travailleurs de se pencher sur cette question, qui peut entraîner des conséquences sociales et économiques graves.

Les législations nationales et communautaire[1] définissent l’obligation pour les employeurs de protéger les travailleurs contre le harcèlement et la violence sur le lieu de travail.

Différentes formes de harcèlement et de violence peuvent se présenter sur le lieu de travail. Le harcèlement et la violence peuvent:

  • revêtir des formes physiques, psychologiques et/ou sexuelles;
  • constituer des incidents isolés ou des comportements plus systématiques;
  • survenir entre collègues, entre supérieurs et subordonnés ou provenir de tiers, tels que des clients, des patients, des élèves, etc.;
  • aller de manifestations mineures d’irrespect à des actes plus graves, tels que des infractions pénales, requérant l’intervention des autorités publiques.

Les partenaires sociaux européens reconnaissent que le harcèlement et la violence peuvent toucher n’importe quel lieu de travail et n’importe quel travailleur, indépendamment de la taille de l’entreprise, du secteur d’activité ou de la forme de contrat ou de relation de travail. Toutefois, certains groupes et secteurs peuvent être plus exposés que d’autres. En pratique, tous les lieux de travail et tous les travailleurs ne sont pas touchés.

Le présent accord traite des formes de harcèlement et de violence qui se situent dans la sphère de compétence des partenaires sociaux et correspondent à la description fournie au point 3 ci-dessous.

  1. Objectif

Le présent accord a pour but:

  • de sensibiliser les employeurs, les travailleurs et leurs représentants au harcèlement et à la violence sur le lieu de travail et d’améliorer la compréhension qu’ils en ont;
  • de fournir aux employeurs, aux travailleurs et à leurs représentants à tous les niveaux un cadre proposant des actions concrètes pour reconnaître, prévenir et gérer les situations de harcèlement et de violence sur le lieu de travail.
  1. Description

Le harcèlement et la violence sont l’expression de comportements inacceptables adoptés par un ou plusieurs individus et peuvent revêtir de nombreuses formes, dont certaines sont plus facilement détectables que d’autres. L’exposition des personnes au harcèlement et à la violence peut aussi dépendre de l’environnement de travail.

Le harcèlement survient lorsqu’un ou plusieurs travailleurs ou cadres sont à plusieurs reprises et délibérément malmenés, menacés et/ou humiliés dans des situations liées au travail.

On parle de violence lorsqu’un ou plusieurs travailleurs ou cadres sont agressés dans des situations liées au travail.

Le harcèlement et la violence peuvent être le fait d’un ou de plusieurs cadres ou membres du personnel, ayant pour objectif ou pour effet de porter atteinte à la dignité de la personne visée, de nuire à sa santé et/ou de créer un environnement de travail hostile.

  1. Prévenir, reconnaître et gérer les situations de harcèlement et de violence

La sensibilisation des cadres et des travailleurs ainsi qu’une formation adéquate peuvent réduire la probabilité du harcèlement et de la violence au travail.

Les entreprises doivent rédiger une déclaration précise indiquant que le harcèlement et la violence ne sont pas tolérés en leur sein. Ce texte doit spécifier les procédures à suivre en cas d’incidents. Celles-ci peuvent inclure une phase informelle au cours de laquelle une personne, bénéficiant de la confiance de la hiérarchie et des travailleurs, sera disponible pour donner des conseils et offrir son assistance. Il est possible que les procédures déjà en place conviennent pour faire face aux problèmes de harcèlement et de violence.

Pour être adéquate, la procédure en question doit prendre en considération les éléments suivants, dont la liste n’est pas limitative:

  • il est dans l’intérêt de toutes les parties d’agir avec la discrétion nécessaire pour préserver la dignité et l’intimité de chacun;
  • aucune information ne doit être divulguée aux parties qui ne sont pas impliquées dans l’affaire;
  • les plaintes sont examinées et traitées sans délai injustifié;
  • toutes les parties impliquées doivent être entendues de manière impartiale et bénéficier d’un traitement équitable;
  • les plaintes doivent être étayées par des informations détaillées;
  • les fausses accusations ne sont pas tolérées et leurs auteurs s’exposent à des mesures disciplinaires;
  • une assistance externe peut s’avérer utile.

Si le harcèlement ou les actes de violence sont avérés, des mesures appropriées doivent être prises à l’égard du ou des auteurs. Ces mesures peuvent aller des sanctions disciplinaires au licenciement.

La ou les victimes doivent bénéficier d’un soutien et, au besoin, être assistées dans leur réintégration.

Les employeurs, en consultation avec les travailleurs et/ou leurs représentants, établiront, réviseront et contrôleront ces procédures, afin de garantir leur efficacité à prévenir les problèmes et à les traiter s’ils surviennent malgré tout.

Le cas échéant, les dispositions de ce chapitre peuvent être appliquées aux cas de violence externe. »

 

Concrètement, en droit interne, l’accord-cadre européen a fait l’objet d’une transposition au niveau national par l’accord national interprofessionnel du 26 mars 2010 sur la violence et la violence au travail (http://travail-emploi.gouv.fr/IMG/pdf/accord-harcelement-violence-2010-2.pdf).

 

Sur le plan législatif interne : plusieurs lois

 

Les sources statutaires internes relatives à la fonction publique d’Etat ont intégré des dispositions destinées à lutter contre et à sanctionner le harcèlement moral au travail.

 

La loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 (loi dite de modernisation sociale) a consacré un titre complet au harcèlement moral et a inséré dans le titre I du statut général de la fonction publique un nouvel article 6, notamment, l’article 6 quinquiès de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Cette disposition législative énonce :

 

« Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel.

 

Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l’affectation et la mutation ne peut être prise à l’égard d’un fonctionnaire en prenant en considération :

 

1° Le fait qu’il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ;

 

2° Le fait qu’il ait exercé un recours auprès d’un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ;

 

3° Ou bien le fait qu’il ait témoigné de tels agissements ou qu’il les ait relatés.

 

Est passible d’une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou ayant enjoint de procéder aux agissements définis ci-dessus.

 

Les dispositions du présent article sont applicables aux agents non titulaires de droit public. »

 

Les agents concernés doivent prendre toute la mesure de la portée de cet article. En effet, en aucun cas, dès lors qu’ils dénoncent une situation de harcèlement moral au travail, leur administration ne peut prendre à leur encontre la moindre mesure de rétorsion, même et surtout lorsqu’une telle mesure est déguisée en une mutation dans l’intérêt du service ou en un changement de poste « bénin », présenté comme une mesure d’apaisement d’une situation prétendument « conflictuelle » entre la victime du harcèlement et son auteur présumé. Toute mesure, notamment d’affectation ou de mutation (en réalité, « placardisation »), serait, dès lors, susceptible d’être attaquée devant le juge administratif par l’agent harcelé. Tel, au reste, était le cas de Madame A. qui, par trois autres jugements rendus également le 17 mai 2016, a aussi obtenu du Tribunal administratif de Paris l’annulation de tous les arrêtés d’affectation provisoire qui avaient été pris illégalement par son administration en vue de l’éloigner de sa direction d’école, tout en ne sanctionnant pas l’inspectrice de l’éducation nationale qui, elle, restait à son poste (!).

 

Bien entendu, et comme cela a été indiqué plus haut, le Code pénal, en son article 222-33-2, prévoit et sanctionne le délit de harcèlement moral au travail :

 

« Le fait de harceler autrui par des propos ou comportements répétés ayant pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel, est puni de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 € d’amende. »

 

Sur le plan réglementaire interne : plusieurs circulaires

 

Le dispositif législatif présenté ici est complété par plusieurs textes réglementaires :

 

  • la circulaire n° 2007-047 du 27 février 2007 – Harcèlement moral au travail – Protection du fonctionnaire,

 

  • la circulaire FP n° 2158 du 05 mai 2008 relative à la protection fonctionnelle des agents publics,

 

  • la circulaire n° SE1 2014-1 du 4 mars 2014 relative à la lutte contre le harcèlement dans la fonction publique.

 

A ces circulaires, il convient d’ajouter, dans le cas de la fonction publique enseignante, les très nombreuses et riches conclusions et recommandations du médiateur de l’Education nationale, inscrites dans plusieurs rapports annuels successifs (Cf. notamment les rapports de Monsieur Jacky SIMON) en matière de harcèlement moral au travail.

 

Les conclusions de Monsieur Jacky SIMON[2] sont édifiantes. Elles illustrent, notamment, le fait que les chefs de service et directeurs au sein des administrations centrales sont parfaitement informés de leurs devoirs et obligations en ce qui concerne la lutte contre le harcèlement moral au travail et en ce qui concerne la protection due à celles et ceux de ses agents qui le subissent.

 

Dans son 4ème rapport, remis le 3 avril 2003, à Luc Ferry, Monsieur Jacky Simon écrit :

 

Page 10 : « …le harcèlement moral, concept encore flou certes, mais peu pris au sérieux par les responsables malgré une définition désormais légale… »

 

Page 68 : « …le phénomène n’est pas négligeable et la gravité de ses effets destructeurs sur la personnalité, la santé et la vie familiale des individus qui en sont les victimes et qui éprouvent de ce fait une réelle souffrance milite pour faire de la lutte contre ses manifestations l’une des missions les plus importantes de la gestion des ressources humaines… »

 

Page 69 : « …Le harcèlement moral peut aussi être rendu possible par l’indifférence de la hiérarchie… »

 

Dans son 5ème rapport, remis le 19 avril 2004, à François Fillon, Monsieur Jacky Simon écrit :

 

Page 87 : « Une négation trop systématique des situations de harcèlement moral

 

Des situations de harcèlement moral sont souvent systématiquement invoquées par des personnels qui entretiennent des relations conflictuelles avec leur supérieur hiérarchique, ce qui rend les services de gestion de personnels très circonspects lorsque de telles situations sont invoquées. De là à penser que ces situations n’existent pas, le pas est rapidement franchi, ce qui incite ces services à un certain immobilisme jusqu’à ce que le conflit prenne des proportions relativement importantes, au détriment malheureusement, de la santé psychique des victimes. »

 

Page 106 : « … il apparaît souhaitable de prendre au sérieux la question plusieurs fois signalée du harcèlement moral, un phénomène qui existe aussi dans l’éducation nationale et que l’on nie largement… »

 

Dans son 6ème rapport, remis le 12 avril 2005, à François Fillon, Monsieur Jacky Simon écrit :

 

Page 13 : « Je ne peux que relever aussi avec regret le développement des phénomènes de harcèlement moral, un fait étonnamment sous-estimé par notre institution à un moment où le phénomène s’amplifie à « bas bruit » et où les partenaires sociaux en Europe s’attaquent avec une certaine timidité, il est vrai, au stress au travail.

 

Ne pas traiter cette question, au fond, c’est s’exposer à de graves responsabilités… et donner l’image d’une institution qui ne réagit que sous la pression immédiate, qu’il s’agisse de la pédophilie ou du bizutage, phénomènes qui n’ont jamais vraiment cessé. »

 

Page 33 : « …Les questions sensibles ont beaucoup de mal à progresser. Il en est ainsi de la question du harcèlement moral même si une légère avancée est constatée… »

 

Page 42 : « Rappeler aux services de personnels, qu’en aucun cas, les techniques de harcèlement moral et de placardisation ne peuvent être utilisées comme outil de gestion des personnels. »

 

Page 108 : « contrairement aux idées reçues, ce n’est pas dans le secteur privé que cette pratique prospère le plus mais plutôt dans le secteur public. Les responsables de la gestion du personnel ont une certaine tendance à en nier l’existence, sans doute à cause de la difficulté à traiter au fond la question, mais aussi parfois avec une certaine bonne foi étonnante allant de l’affirmation qu’ils n’ont pas connaissance de cas ou mieux que les organisations syndicales ne « sont pas demandeuses dans le domaine ».

 

« … il semble plus aisé dans le secteur privé de se séparer d’un collaborateur que l’on n’apprécie plus que dans le secteur public où les personnels font l’objet d’une protection, au demeurant légitime. Dans ces conditions, il semble que les phénomènes de « placardisation », ou de harcèlement moral sont parfois utilisés pour inciter les intéressés à la faute ou les inviter par lassitude à solliciter leur départ. »

 

Page 118 : « Nombreux sont les exemples qui montrent qu’il s’agit d’une réalité que l’on pourrait traiter en amont afin d’éviter le recours aux tribunaux.

 

Le rapport pour 2003 avait ouvert des pistes qu’il faut approfondir afin de mettre en place un dispositif d’alerte, de prévention et aussi de traitement efficace. »

 

[1]                À cet égard, la législation communautaire compte, entre autres, les directives suivantes :

 

  • directive 2000/43/CE du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique ;
  • directive 2000/78/CE du 27 novembre 2000 portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail ;
  • directive 2002/73/CE du 23 septembre 2002 modifiant la directive 76/207/CEE du Conseil relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l’accès à l’emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail ;
  • directive 89/391/CEE concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail.

[2] Extraits des rapports du médiateur de l’Education Nationale remis au ministre et publiés par la documentation française, édition de la Direction de l’Information Légale et Administrative (DILA)

 

Rapport 2002 (4ème rapport) :

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics//034000359/0000.pdf

Rapport 2003 (5ème rapport) :

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/044000253/0000.pdf

Rapport 2004 (6ème rapport) :

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/054000412/0000.pdf

Posté dans : Droit administratif, Droit de la fonction publique, Droit du travail, Droit européen, Droit pénal, Fonction publique enseignante, Fonction publique militaire

Commentaires

Pas de réponse à “Protection fonctionnelle des fonctionnaires et harcèlement moral au travail”

Pas encore de commentaires

Laisser un commentaire